Городскому сообществу нужно научиться работать с муниципальным заказом

08 января 2019

«Глагол» уже сообщал о том, что в Ангарске прошел форум «Байкальский открытый университет: экопроекты и устойчивое развитие территорий», в работе которого приняли участие около 100 региональных лидеров. Вместе с федеральными экспертами они проектировали модель устойчивого развития малых городов России.

На форуме прошло обсуждение кейсов проектов, которые могут быть интересны в малых городах нашего региона, и «Глагол» решил опубликовать их на своих страницах.

Автор кейса «Городскому сообществу нужно научиться работать с муниципальным заказом» -  руководитель Экспертного бюро, ранее – глава местного самоуправления города Петрозаводска, директор по развитию ОАО «Российские коммунальные системы», член российской делегации в Совете Европы, член правления Союза Российских городов Андрей Демин. 

Муниципальный заказ – один из ключевых инструментов осуществления органами местного самоуправления своих хозяйственных полномочий. Для начала рассмотрим несколько используемых в обиходе определений термина. «Муниципальный заказ в РФ – соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией о выполнении работ или об оказании услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета». «Муниципальный заказ – это заказ на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг, формируемый от имени органов местного самоуправления, финансируемый из местного бюджета и направленный на удовлетворение муниципальных нужд».

Федеральный закон от 5.04.2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определения «муниципальный заказ» не дает. Это ни хорошо, ни плохо. Просто при управлении городом нормы закона следует применить правильно к объекту управления. В нашем понимании, есть два варианта работы с муниципальным заказом:

- не задумываясь о том, что деньги бюджета должны тратиться в интересах городских сообществ, исполнять нормы закона. Как это делали менеджеры РАО ЕЭС, где система планирования затрат была очень похожа на описываемую в 44-ФЗ;

- использовать муниципальный заказ, как инструмент управления, которым нужно пользоваться в интересах городских сообществ в рамках, установленных действующим законодательством.

Первый вариант широко распространен.

Второй имеет отдельные очаги Российской Федерации. Он хорошо работает, когда власть принимает для себя за факт, что управление городом возможно только через взаимодействие с городскими сообществами.

С точки зрения сути термина, на этапе заключения договора от имени муниципалитета, муниципальный заказ – это четко сформулированный запрос на необходимые городу товары или услуги, которые впоследствии будут оплачены из местного бюджета.То есть, в основе лежат две составляющие: умение формулировать и умение планировать

Закон подробно описывает процедуру второй части. Хотя и здесь есть необходимость профессионального подхода, чтобы соединить в одной временной точке возможности и потребности.

Но вот первый тезис (умение формулировать), на наш взгляд, гораздо важнее. Потому что именно он дает понимание реальной потребности. Кстати, во Франции в структуре правительства есть чиновники, отвечающие за помощь муниципалитетам в формулировании их запросов на муниципальный заказ, включая подготовку предмета торгов.

И умение формулировать тоже разбивается на две части:

Часть 1. Собственно формулировки, понятные контрагенту и отражающие истинные намерения власти

Часть 2. Что формулируем? Чьи интересы отражают формулировки?

Первая часть работы подразумевает наличие в структуре муниципалитета людей, способных профессионально формулировать разного рода технические задания, предметы торгов. Во многих муниципалитетах такие люди есть. Но остается ключевой вопрос – чьи интересы отражают эти формулировки? И в моем понимании, в этом и состоит управленческая суть муниципального заказа.

По большому счету, все обсуждение, которое вы проводите с городскими сообществами по поводу необходимости цепочки управленческих решений, это и есть формулирование предмета муниципального заказа.  И такой муниципальный заказ точно переживет даже смену власти. Потому что сложно всенародно избранному мэру будет сказать, что городу больше не нужна чистая вода.

Приведем пример. Петрозаводск, 2004 год. В городе есть комплекс водоочистных сооружений, построенный в 1976 году. Но он не справляется с цветностью Онежского озера. В результате из кранов жителей текла холодная вода желтого цвета, а горячая еще и с запахом. К этому времени городская власть вела безуспешные переговоры с потенциальным инвестором о передаче ему в долгосрочную аренду всей коммунальной инфраструктуры. Но перед инвестором не ставились конкретные задачи по качеству ЖКУ. И республиканская власть всячески блокировала сделку на уровне городского совета. Я пришел к губернатору с разговором от имени того самого потенциального инвестора. И выяснилось, что он готов поддержать проект при одном условии – инвестор возьмет на себя обязательства по обеспечению жителей города в течение 5 лет чистой водой. Договорились о сотрудничестве.

В августе 2005 года был подписан соответствующий договор. В июне 2010 года из кранов петрозаводчан потекла чистая вода. Это было событие. Оно состоялось несмотря на нешуточные войны за городскую власть и городской власти с республиканской в течение этих пяти лет, несмотря на неоднократный рост тарифов на воду. Потому что чистая вода была нужна горожанам. И большинство из них поддерживали это решение. И именно этот заказ был отражен в договоре между городской властью и арендатором-инвестором.

Это пример работы в рамках муниципального заказа с внешними контрагентами. Когда власть решает задачу получения товара (услуги) понятного качества по оптимальной цене. И имеет дело с контрагентом, на внутреннюю кухню которого повлиять не может. Но ведь есть еще и контрагенты, чья внутренняя кухня является прямой зоной ответственности власти. Это муниципальные учреждения.

И здесь у города есть возможность влиять на стоимость услуг, в том числе, за счет оптимизации затрат внутри учреждения (групп учреждений). Но опять же лучше это делать через диалог с городскими сообществами. Родительскими, учительскими, медицинскими, культурными и т.д.

Муниципальный заказ наоборот

Наиболее типичным примером такого муниципального заказа являются отношения между городской властью и муниципальными унитарными предприятиями. Это ситуация, когда приходится формулировать задачу в интересах города коммерческой организации, решение о создании которой приняла сама власть. Напомню, что целью любой коммерческой организации является получение прибыли. То есть, само создание МУП предполагает, что местная власть начинает заниматься некоей деятельностью, предполагающей получение прибыли.

Таким образом, при работе с МУП муниципальный заказ разбивается на 2 части. Первая – создание МУП. При создании муниципального предприятия необходимо четко ответить на вопрос – для чего вы создаете коммерческую организацию? Сможет ли она принести бюджету больше доходов, чем передача этой деятельности частной коммерческой организации? В основе сравнения два числа – прибыль от деятельности и затраты на контроль.

Если дебет положительный, создавайте. Но ошибиться очень просто. Потому что очень сложно подсчитать все ваши будущие затраты. И в будущем всегда будет возникать желание решить проблемы неэффективности МУП за счет увеличения собственных затрат на контроль его деятельности. Суть муниципального заказа на этом этапе – формулировки Устава предприятия.

Вторая часть - текущая деятельность МУП. На этом этапе вся суть муниципального заказа сводится к производственно-экономическому и финансовому планированию деятельности предприятия. К постановке задач на определенные периоды, контролю их исполнения и внесению корректив в деятельность предприятия в рамках действующего законодательства.

Приведем пример из собственной практики. Мы ввели во взаимоотношениях со всеми муниципальными предприятиями механизм под названием производственно-финансовый план. Через год все МУП оказались безубыточными. Есть один нюанс – у нас было не менее 20 таких предприятий. И затраты на их контроль делились на 20. Если у вас одно предприятие, то все затраты на его контроль будут в двадцать  раз выше, чем мог позволить себе бюджет Петрозаводска в 2000-2001 годах.

Умный город

Идею с созданием федерального проекта «Умный город» следует признать правильной. Правда, полагаю, что реализовать ее можно только в интересах конкретных городов (Ангарск, Иваново, Куйбышев, Самара), потому что работать проект должен именно там. И реализовываться проект должен в рамках муниципального заказа, ТЗ на который обсужден с городскими сообществами. Потому что у власти и жителей потребности от Умного города разные. Грубо говоря, власть хочет решить управленческие задачи. А жители – потребительские.

И подход должен опираться на базовый принцип. Если внедрение какого-то ИТ элемента снижает уровень проблем и повышает качество их решения, можно двигаться в этом направлении. Если снижается уровень или качество, сначала нужно принять управленческие решения, нивелирующие эти проблемы, и только потом двигаться дальше.

Приведем следующий пример. У нас есть диспетчерская служба, рассчитанная на обработку, в среднем 7 заявок в сутки. Под эту же задачу созданы ремонтные бригады. Система работает адекватно задачам. Вы присоединяете систему к Умному городу. И среднее число заявок вырастает до десяти. Ремонтники не справляются с объемом работы. Система начинает работать хуже.

Вывод – вся цифровизация имеет смысл только после того, как вы четко представляете последствия ее внедрения (положительные и отрицательные) и можете описать техническое задание на нее в форме муниципального заказа.

В качестве резюме настоящего раздела сформулирую свое понимание термина. Муниципальный заказ – это управленческий инструмент, направленный на формирование управленческих решений городской власти в интересах городских сообществ.

И предлагаю рассматривать его именно так, а не только как перечень действий, предусмотренных 44-фз.

Колонка подготовлена на основе материалов статьи в сборнике «Устойчивое развитие территорий: социально-политические и технологические аспекты», выпущенного МИТУ-МАСИ при поддержке Росмолодежи по итогам форума «Байкальский открытый университет: экопроекты и устойчивое развитие территорий» в городе Ангарске Иркутской области 15-18 ноября 2018 года.

Возрастное ограничение: 16+

В наших соцсетях всё самое интересное!